Av Peter Ørebech
Professor i rettsvitenskap ved UiT Norges arktiske universitet

Nå som Den europeiske menneskerettighetskommisjon (den 27 januar 2015) har avvist klagen fra skipsreder Eyvind Volstad (Ålesund) over høyesteretts plenumsdom av 2013, kan vi oppsummere hva som er rettstilstanden for kvoteordningen i fiske:

1. Et fravær av forbud. Dette kan besvares ved et sitat fra høyesterettsdommen i plenumsaken mellom Staten og rederiet Volstad: «Etter deltakerloven § 12 kan fiske med trål bare utøves etter spesiell tillatelse i samsvar med de bestemmelser som til enhver tid er fastsatt i eller i medhold av lov. Dette er uttrykk for det grunnleggende prinsippet at utøving av fiske ikke er en rettighet, men er avhengig av tillatelse fra offentlig myndighet» (dommer Bård Tønder, talsmann for flertallet i Volstadsaka, Rt. 2013 s. 1345, 9:8). Dette betyr at en kvote er en individuell dispensasjon – dvs. et fravær av det forbud mot yrkesfiske for kvotemottaker som ellers gjelder for dem som ikke har fått seg tildelt kvote. Fisket er ingen særrettighet. Med dette menes at fisket ikke er noe fisker eier og kan skalte og valte med slik han vil. Fisket – og her er tverrpolitisk enighet – er eid av det norske folk i felleskap: «Dei viltlevande marine ressursane ligg til fellesskapet i Noreg» (havressurslova § 2).

2. Årsbestemte kvoter. Kvotene er kun gyldige for ett år ad gangen. Kvoter er ikke er omsettelige verdipapirer, med unntak av at en fisker som overtar et fartøy midt i året får fiske videre på den kvote som følger fartøyet, ut året. I dette siste tilfelle har det vært akseptert at selger tar et vederlag ikke kun for båt og bruk, men også for kvoteverdien: Departementet sier det på denne måten: «Det at det betales et vederlag for kvoteverdien ved kjøp av et fiskefartøy som skal drives videre, er ikke noe nytt. En påstand om at dette endrer tillatelsenes rettslige status, har imidlertid ingen rettslig forankring. Vederlaget mellom de private partene gir ikke et nytt innhold i tillatelsene, som det uansett er myndighetene som tildeler etter en vurdering av om søkeren (kjøperen) fyller de krav som gjelder i det enkelte tilfellet». (St.meld. nr. 21 (2006-07) s. 88). En som har fått kvoter det ene året har ingen garanti for at han får kvoter også det neste året: “Fiskeressursene representerer en nasjonal formue, som staten skal forvalte ved årlige fordelinger ut fra overordnede mål. Den enkelte reder har således ikke en kvoterett selv om han har en konsesjon til å drive et bestemt fiske. Kvote tildeles normalt for ett år, men kan om nødvendig endres i løpet av året, f.eks. av ressurshensyn”. (Ot.prp. nr. 20 (2007– 2008) s. 42 sp. 1).

3. Kvoter kan opphøre. Et konsesjons- og kvotevedtak kan trekkes tilbake, jf. deltakerloven § 10 som gjelder bortfall: “En ervervstillatelse faller bort når eieren taper eiendomsretten til fartøyet, herunder ved tvangssalg, kondemnering og forlis”. Dersom konsesjonene trekkes tilbake, skjer det samme med kvotene. Regelen er tilsvarende for trål, ringnot, reketrålkonsesjoner m.v. noe som følger av § 15 som angår rekkevidden av en spesiell tillatelse (f.eks. trålkonsesjon): “En spesiell tillatelse i medhold av § 12 gis til fartøyets eier for ett bestemt fartøy. Tillatelsen gir ikke rett til å benytte annet fartøy. Andre enn den fysiske eller juridiske person som innehar tillatelsen, kan ikke uten egen tillatelse drive fiske eller fangst med fartøyet”.

4. Konsesjoner og kvoter er ikke gjenstand for handel og vandel. Og ved salg av fartøy opphører konsesjonene. Disse kan ikke kjøpes og selges: “Til § 9: I henhold til denne paragraf skal tillatelse til å gå ut på fiske bare gis til bestemt person eller selskap og for et bestemt fartøy. Det vil således ikke være adgang til å overføre en tillatelse til en annen person eller selskap” (Ot.prp.nr.22 (1971-1972) s. 7. sp. 2). “Paragrafens første ledd viderefører § 9 i deltakerloven av 1972”. (Ot.prp.nr.67 (1997-1998) s. 50.)
Av dette trekker så departementet følgende slutninger, momenter som mange har oversett eller ikke tillagt vekt: «En gitt tillatelse kan som den store hovedregel ikke overføres. For det første gir dette seg uttrykk derved at når fartøyet skifter eier, så må den nye eieren søke om en selvstendig tillatelse og må selv oppfylle vilkårene for å få en slik tillatelse for å få denne tillatelsen innvilget. Den tidligere eiers tillatelse faller bort når vedkommende taper eiendomsretten til fartøyet. Det er således ikke den gamle tillatelsen som overføres i og med dette vedtaket” (Ot prp nr 67 (1997-98) s. 21 sp. 2).

5. Politiske vedtak; ikke fordeling via markedet. Videre må en slutte at kvoter tildeles ved politiske vedtaksprosesser. Nasjonalformuen skal forvaltes på felleskapets vegne. Ressursenes, samfunnets og politikkens omskiftelighet medfører nødvendigheten av årlige vurderinger med derpå følgende endringer av kvoter og kvotefaktorer. Det finnes ingen holdepunkter for at det skulle være Stortingets ønske at visse sider ved politikken ikke skulle være gjenstand for slike prosesser. Men i mangel av sikre holdepunkter må vi mht. lovligheten av slik fremtidig binding av forvaltningsmyndighet søke svaret i ulovfestet forvaltningsrett: jf. Enhetskvotesaken (Rt. 1992 s. 1235).

6. Enhetskvoter, en illustrasjon. I tilfellet enhetskvoter har et nær enstemming Storting landet på at kvotene skal være tidsbegrenset: “Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemene frå Framstegspartiet og Høgre, meiner i den samanhang det er viktig at tidsavgrensinga som gjeld for einingskvotane vert vidareført” (Innst.O.nr.55 (1998-1999) s. 3 sp. 1). Som en forklaring på dette må en vite at statsminister Bondeviks annen regjering 2001-05 ikke gjorde noen endringer i kvotelovgivning eller forarbeider (i saltvannsfiskeloven). Dvs. at tidsbegrensede enhetskvoter er og var stortingets uttrykte vilje. Uten derogasjonshjemmel som vist, må en legge til grunn at Ludvigsens 2005 forskrift skal tolkes innen disse rammer: Kravet på kvoter et utslag av rasjonert ytelse og ikke noe rettskrav: “Med hensyn til fordelingen av kapasiteten mellom regionene har departementet lagt vekt på historisk fordeling, at fiskeriavhengige områder får mulighet for å utnytte sine naturgitte fortrinn og at skjeve trekk ved utviklingen rettes opp både når det gjelder flåtekapasitet og ilandbrakt kvantum. Departementet mente dette kunne skje dels gjennom reguleringssystemet og dels gjennom bruk av distriktsrettede økonomiske virkemiddel. Nord-Norge, og særlig Finnmark, ble trukket fram som områder som bør gis prioritet” (Ot.prp.nr.67 (1997-1998) s. 8, med henvisning til St.meld.nr.58 (1991-1992). Mindretallet i Volstad-saken (Rt. 2013 s. 1345.) bygger på at Fiskeridepartementet i en melding til Stortinget har uttalt at “kvotefordelingen mellom fartøyene innad i gruppen skal “ligge fast”. Dette er lite overbevisende fordi det ikke er Fiskeridepartementet som gir lover men Stortinget. Det er sistnevnte som er folkevalgt. Så derfor blir spørsmålet ikke hva departementet har ment i en melding til Stortinget, men hva Stortinget har ment om hva departementet har foreslått: Dette fremgår av Innstilling til Stortinget – avgitt av Stortingskomiteen som har behandlet saken: Altså i vårt tilfelle av Innst.S nr. 238 (2006-07). Leser man innstillingen vil en se at det kun er mindretallet i komiteen (og derved også i Stortinget) som henholder seg til at “ordning med tidsuavhengige kvoter skulle ligge fast” (s. 24 sp. 1). Det er imidlertid ikke mindretallet – men flertallet som bestemmer innholdet i de ordninger som Norge skal styres etter.

7. Kvotefordeling som resultat politikk. Men uansett; flertallet har ingen anbefalinger eller henstillinger mht. om kvoter skal ligge fast absolutt eller relativt sett. Snarere tvert imot forutser flertallet at skjevheter kan oppstå, som det nettopp vil være forvaltningens oppgave å forhindre ved f.eks. nye fordelingsnøkler mht. basiskvotene, slik flertallet foreslår (for ringnotgruppa): “kan komme til å gi som resultat forholdsvis store relative forskjeller i kvotegrunnlag i en gruppe som ellers er rimelig homogen. Dette kan være uheldig, og f l e r t a l l e t vil derfor be Regjeringen vurdere justeringer i basiskvotene når den tid kommer” (s. 24-25).
«Ei privatisering av ressursane, slik fiskarlaget synest å meine har skjedd på grunnlag av dei økonomiske transaksjonane mellom private partar, ville krevje eit lovvedtak. Argumentet om at transaksjonar mellom private partar skal danne grunnlag for ein juridisk posisjon som går ut over det som eksplisitt følgjer av regelverket, har ikkje rettsleg forankring» (Ot.prp. nr. 20 (2007–2008) s. 42 sp. 2, uth.her.)
«Gjennom regler fastsatt i og i medhold av deltakerloven, er adgangen til å delta i ulike fartøygrupper begrenset i forskriftsbestemmelser. Det er denne type adgangsbegrensninger som skaper en lukket gruppe, og dermed legger grunnlaget for at selve adgangen til å delta i en slik gruppe får en økonomisk verdi» (St.meld. nr. 21 (2006-07) s. 88).
«Departementet er uenig med flere av høringsinstansene som karakteriserer enhetskvoteordningen som omsettelige kvoter. Omsettelige kvoter kan karakteriseres som adgang til å overføre kvoter mellom ulike personer mot vederlag. Et system med omsettelig kvoter kjennetegnes ellers av få eller ingen skranker i adgangen til å foreta slik overføring. I henhold til gjeldende fiskerilovgivning er det fiskerimyndighetene som har kompetanse til å tildele kvoter. Fiskeridepartementet legger til grunn at en enhetskvoteordning ikke er et system hvor kvoter skal omsettes. Når det er nødvendig å omsette fartøyer for å få tildelt enhetskvote betales det et vederlag for fartøyet som avtales mellom kjøper og selger. Fiskerimyndighetene kan deretter tildele enhetskvote på nærmere fastsatte vilkår» (Ot.prp.nr.21 (1998-1999) s. 7, uth.her).
Dette er det juridiske fundament.

8. Fisket er allemannsrett og kvoter er gratis: Konsesjoner og kvoter tildeles gratis, på samme måte som drosjeløyvene. Fisket skjer i et tillitsforhold mellom det norske folk og våre dyktige yrkesfiskere. Det gjelder om å få fisken ut på markedet til best betalende anvendelse. Vi – folket – må kreve at staten som forvalter fisket på folkets vegne følger folks vilje. Gjøres det ikke har vi full rett til å trekke fullmakten som folket har gitt staten, tilbake.